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党领导土地管理事业的历史经验与启示
来源:中国自然资源报 | 发布时间:2022-01-05 | 【关闭】
 自然资源部党史学习教育领导小组办公室
  土地是民生之本、发展之基、生态之依。土地制度是国家基础性制度,是基本经济制度和基本政治制度的集中体现,始终与江山社稷、人民福祉息息相关。中国共产党在带领人民百年奋斗历程中,始终对土地问题高度重视,把握社会主要矛盾变化,调整土地关系,将建立适应各个历史阶段的土地制度作为推动社会发展的重要手段和基础建设,开展土地制度改革,完善土地法律和政策。土地管理事业的与时俱进,为保障经济社会发展、维护人民根本利益作出了巨大贡献,有力支撑了中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。
  一、土地管理事业创建、发展与改革
  (一)土地革命为新民主主义革命伟大胜利奠定了深厚的群众基础
  土地革命是新民主主义革命时期中国共产党领导人民进行的最重大的社会变革。这一时期,我们党根据革命斗争需要,把握不同阶段社会矛盾,及时制定并调整土地政策,赢得了民心,为革命胜利提供了保证。
  土地革命战争时期,根据地“打土豪、分田地”,消灭封建地主土地所有制。1928年12月,毛泽东主持制定井冈山《土地法》,规定“没收一切土地”、平均分配土地的政策;1929年4月,在总结赣南土地革命经验的基础上,毛泽东制定《兴国县土地法》,把“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”,这一原则性的改正更加符合土地革命实际;1931年11月,中华苏维埃共和国临时中央政府成立,颁行了《中华苏维埃共和国土地法令》。在土地革命实践中,党形成了一套比较切实可行的土地革命路线,即依靠贫农、雇农,联合中农,限制富农,消灭地主阶级,变封建土地所有制为农民土地所有制。
  抗日战争爆发后,民族矛盾上升为主要矛盾,党的土地政策发生重大转变,实施“地主减租减息,农民交租交息”,各抗日根据地适当调节了生产关系和阶级关系,巩固了抗日民族统一战线,保证了抗战最后胜利。
  解放战争阶段,1946年5月,中共中央发布《关于土地问题的指示》,实行“耕者有其田”,土地政策向变革封建土地关系、废除封建剥削制度过渡。1947年7月至9月,在西柏坡召开的全国土地会议制定了《中国土地法大纲》,明确规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度”。到1948年秋,我们党在大约1亿人口的区域实现了“耕者有其田”,充分发动了群众,壮大了人民力量,革命胜利获得了可靠保证。
  (二)土地公有为社会主义革命和建设提供了基础保障
  新中国成立掀开了土地管理事业历史新篇章。1950年,《中华人民共和国土地改革法》颁布实施,实现了新中国土地制度的第一次重大变革,彻底推翻了封建土地所有制,建立了以农民土地所有制为主体的社会主义土地制度。通过土地改革,3亿无地少地农民获得7亿亩土地,打破了旧中国土地的长期不平等占有,为农业互助合作和国家工业化打下了坚实基础。随后,我国开展农业合作化运动,实现了农村土地的公有化,建立农村土地劳动群众集体所有制并实行至今。
  建设用地方面,国家通过多种方式逐步完成了城市存量建设用地的公有制改造。1953年开始“一五”建设,百业待兴,政务院颁布《关于国家建设征用土地办法》,国家主要通过土地征收增加可支配建设用地,无偿划拨给用地单位,并强调妥善安置被征地者的生产生活,保障了国家建设。
  这一时期,我国基本实现了土地的社会主义公有制,以及与计划经济相适应的土地使用制度,对建立和巩固社会主义经济制度起到了支撑作用,为之后的土地使用制度改革奠定了基础。
  (三)土地使用制度改革为改革开放和社会主义现代化建设注入了强大动力
  党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。党领导下的土地管理事业解放思想、求真务实,土地使用制度改革取得历史性突破,构建起了以公有制为基础,以保护耕地和节约用地为主线,以产权保护、用途管制和土地有偿使用为主要内容的中国特色土地管理制度体系。
  1978年,安徽小岗村等地“包产到户”“包干到户”,农村土地承包经营开创了土地所有权与使用权分离的先河,充分解放和发展了农村生产力。对内搞活经济,对外实行开放。1979年,五届全国人大二次会议通过中外合资经营企业法,国务院作出配套规定,对中外合资企业计收场地使用费,拉开了城镇土地有偿使用的序幕。
  1982年,我国宪法修改,对土地制度作了根本性制度安排,构建了适合中国国情和发展要求的土地社会主义公有制,即土地的国家所有和集体所有制度体系。1986年3月中共中央、国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》,首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地,是我国必须长期坚持的一项基本国策”,决定建立健全土地管理机构,成立国家土地管理局。1986年6月25日,六届全国人大常委会第十六次会议通过土地管理法,规定了土地管理的基本制度,确立了土地登记制度、土地利用规划制度、城乡土地统一管理制度、耕地保护制度和建设用地管理制度等,我国土地管理进入法治化轨道。同年,国家土地管理局应运而生,负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。
  1987年12月,深圳敲响国有土地使用权公开拍卖“第一槌”。1988年4月,七届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国宪法修正案》,规定土地的使用权可以依照法律的规定转让。土地作为生产资料进入要素市场,是中国真正有市场经济意义的重大改革。1990年国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,构建了中国土地市场的基础框架。从靠计划和行政指令配置土地,土地无偿、无期限、无流动使用,到以市场配置土地资源、规范化建设土地市场,党领导下的土地使用制度改革践行“发展是第一要务”的时代理念,有力支撑了改革开放和经济社会发展。1993年2月,国务院批准的《1986—2000年全国土地利用总体规划纲要》,是我国第一部国家级土地利用总体规划。这一时期,国家建立并完善了一系列土地管理制度,包括土地调查、土地登记、土地分等定级、土地利用总体规划,以及建设用地有偿使用中土地征收、土地储备、土地供应、土地估价等制度,为地政管理、土地要素市场化改革提供了重要支撑。
  1997年4月,《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》印发,这是我国新时期土地管理事业的纲领性文件,提出了土地用途管制、耕地占补平衡等系列重大制度。1998年《中华人民共和国土地管理法》全面修订,确立了以土地利用总体规划为统领,以耕地保护和节约集约用地为目标、以用途管制为核心的土地管理基本制度。1998年,国土资源部组建,在更高层次上实现了对全国土地、城乡地政实行统一管理的目标。
  1999年4月,《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》颁布,新一轮以耕地保护为重点的土地利用总体规划在全国开展。2001年,《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》发布,严格控制建设用地总量,切实规范土地市场管理秩序,防止国有土地资产流失,首次提出建立土地储备制度。2003年下半年,针对国家经济运行中出现的突出矛盾和问题,党中央、国务院及时作出加强和改善宏观调控的重大决策,突出强调把好土地和信贷两个“闸门”,并采取了在全国范围内开展土地市场治理整顿、改革省以下国土资源管理体制等一系列政策措施。2004年10月,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确了耕地保护责任制度,2005年国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》。2006年,国家土地督察制度正式建立并实施。为遏制建设用地总量增长过快,低成本工业用地过度扩张等问题,2006年,《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》发布,强化对土地管理行为的监督检查。2007年,十届全国人大五次会议审议通过《中华人民共和国物权法》,土地制度成为物权法的核心内容,规定了我国土地权利、土地登记、耕地保护、土地征收、城乡建设用地等制度。物权法在基本经济制度、财产权制度上为土地管理提供了依据,在法律上肯定了我国土地管理改革的成果。2008年1月,《国务院关于促进节约集约用地的通知》发布,对走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子提出具体要求。2008年10月,国务院印发《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》,强调土地利用总体规划是实施最严格土地管理的纲领性文件,是落实土地宏观调控、规划城乡建设的重要依据。
  2008年10月,党的十七届三中全会就农村土地制度改革提出了一系列重要方针政策。提出现有土地承包关系保持稳定并长久不变,完善土地承包经营权权能;坚持最严格的耕地保护制度,坚决守住18亿亩耕地红线,划定永久基本农田;改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。中央关于推进农村土地改革重要方针为进一步规范我国土地管理,推进城乡统筹发展提供了保障。
  这一时期,国土资源部门坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度,通过实行基本农田特殊保护、夯实耕地占补平衡制度、开展土地整治等工作,严守18亿亩耕地红线;建立了符合我国国情的国家、省级、地市级、县级和乡镇级土地利用规划体系;通过强化建设用地标准控制、节地评价考核、完善土地供应政策等手段,倒逼节约集约用地;在卫星遥感和信息技术支撑下,实施土地资源“批、供、用、补、查”全流程监管;国家土地督察推动形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制,组织开展全国土地执法百日行动等专项督察。我国土地管理努力做到保护资源严格规范,保障发展持续有力,维护权益切实有效,服务社会全面优质,为国家经济社会发展作出贡献。
  二、新时代党领导土地管理事业的新使命新成就
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,开展了一系列根本性、开创性、长远性工作。2018年,自然资源部组建,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,为全面加强土地管理事业提供了组织保障。党领导下的土地管理事业在“生态文明”和“国家治理体系和治理能力现代化”两个维度上全面升级,坚持人与自然和谐共生,统筹保护和发展,围绕党和国家重大战略进行系统集成改革,实现了历史性变革、系统性重塑、整体性重构。
  (一)严守耕地保护红线,推进耕地“三位一体”保护,有力保障“藏粮于地,藏粮于技”战略实施。
  中国以全球9%的耕地养活了世界近20%的人口,土地管理为国家粮食安全作出了重大贡献。2017年,《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》印发,要求统筹推进耕地“三位一体”保护,坚决守住18亿亩耕地保护红线。
  最严格的耕地保护制度不断强化。习近平总书记多次强调,保障国家粮食安全的根本在耕地,耕地是粮食生产的命根子,耕地红线要严防死守。管好用好耕地,始终是一个基础性、全局性和战略性问题。自然资源部坚决贯彻党中央决策部署,以“零容忍”态度严厉打击、坚决遏制土地违法行为,坚决遏制耕地“非农化”,严格控制“非粮化”;以求真务实的科学态度,开展永久基本农田划定工作,带位置下达各地耕地保有量和永久基本农田保护目标任务,探索建立耕地保护补偿制度;规范完善耕地占补平衡,确保补充耕地数量相等、质量相当,严格核实认定,逐地块“上图入库”,在网上公开,接受全社会监督;运用卫星遥感、地理信息系统等技术手段,建立耕地和永久基本农田动态监测监管机制;压实地方各级政府耕地保护目标责任,层层签订责任书,实行刚性指标考核;推进高标准农田建设,实施土壤污染防治行动计划,确保国家粮食安全。
  全域土地综合整治激活城乡土地新动能。2018年9月,浙江“千村示范、万村整治”工程获联合国环境规划署“地球卫士奖”。全域土地综合整治是新时代土地管理事业的新创举,自然资源部以乡镇为基本实施单元部署开展试点工作,整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复,优化生产、生活、生态空间格局。2021年,《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》发布,建立健全自然、农田、城镇等生态系统保护修复激励机制。
  (二)健全国土空间用途管制制度,开创国土空间开发保护新格局。
  党中央作出“多规合一”的重大决策部署,推进土地利用规划、城乡规划、主体功能区划等空间类规划有机融合,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。
  “多规合一”国土空间规划体系总体形成。2019年5月,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发,明确要求建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,逐步建立规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,标志着新时代国土空间规划体系顶层设计完成。自然资源部牵头开展《全国国土空间规划纲要(2021-2035年)》和《长江经济带国土空间规划(2021-2035年)》《全国海岸带综合保护与利用规划》等专项规划编制,指导地方编制省级及以下各级国土空间总体规划、专项规划、详细规划编制,积极推动“五级三类”国土空间规划体系加快建立。统筹推进永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界划定,落实国家意志,严守粮食安全、生态安全等安全底线;统筹实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,促进各类要素合理流动和高效集聚;优化国土生态安全格局、现代农业格局、城镇开发格局、海洋空间格局,推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局;建立国土空间规划基础信息平台,科学解决各类国土空间交叉冲突问题,坚持一张蓝图绘到底。
  国土空间用途管制制度不断完善。按照党的十九届四中全会提出的推进要素市场制度建设等要求,自然资源部建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制规则。通过改革土地利用计划管理方式,以真实有效的项目落地作为配置计划的依据,保障地方合理的用地需求;深化“放管服”改革,赋予省级人民政府更大用地自主权;推进规划用地审批“多审合一、多证合一”改革,优化审批流程,缩短审批周期。
  (三)全面深化节约集约用地制度,以高效土地利用促进高质量发展。
  自然资源部坚持把节约集约用地作为土地管理的主攻方向,推进土地资源总量管理、科学配置、全面节约集约利用。
  全面完善节约集约用地制度。合理确定新增建设用地规模,推动资源向中心城市和城市群等优势地区倾斜;推动形成城乡统一的建设用地市场,土地要素市场化配置改革向纵深推进;调整完善产业、基础设施、公共服务领域建设用地使用标准,按照突出节约集约、保安全生产、保基本功能的原则,强化土地使用标准和节约集约用地评价,加强节约用地审查。
  全面提升土地节约集约利用水平。实施建设用地总量和强度双控,建立“增量安排与消化存量挂钩”机制。2018—2020年,共消化2018年以前批准的批而未供土地1041.3万亩,处置闲置土地290.1万亩,是“十三五”新增建设用地指标总量的40.9%。“十三五”期间,全国单位国内生产总值建设用地使用面积下降超20%,城镇低效用地再开发初现成效。
  (四)全面推进土地产权制度改革,保障土地权益,人民群众的获得感、幸福感、安全感持续提升。
  我国不断完善土地产权制度,解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题,土地产权人的合法权益得到有效保护。
  探索开展自然资源资产管理工作。2021年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》,为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、维护所有者权益积累实践经验。2021年10月,全国人大常委会首次听取国务院关于国有自然资源资产管理情况的专项报告,对自然资源资产管理情况进行审议和监督。自然资源部以推进国有建设用地使用权配置制度建设为重点,研究自然资源资产统一配置规则;加强土地储备业务创新管理;探索自然资源领域生态产品价值实现机制;扎实开展全民所有自然资源资产清查试点,拟定清查技术标准,推进资产核算研究,初步构建国家级价格体系。
  确权登记发证让群众吃下“定心丸”。2013年我国开始建立和实施不动产统一登记制度,2014年《不动产登记暂行条例》颁布,2015年不动产登记职责机构整合到位,2016年“颁发新证、停发旧证”全面完成,2017年所有省、市、县级不动产登记机构接入国家级信息平台,全面实现了登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的改革目标。在此基础上,加快推进营商环境优化、促进不动产登记提质增效。2019年2月,国务院办公厅印发《关于压缩不动产登记办理时间的通知》,实施信息共享集成、流程集成或人员集成,优化办理流程,压缩办理时间。当前全国大部分地区实施了“一窗受理、并行办理”“互联网+不动产登记”等便民利民服务,2350个市县建成网上“一窗办事”平台并接入部“一窗办事”门户,所有市县基本实现一般登记和抵押登记办理时间压缩至5个工作日内。2021年,化解因历史遗留问题导致的“登记难”问题房屋645万套,涉及群众1400万;全国易地扶贫搬迁安置住房不动产登记全面完成。亿万群众合法财产权得到保障,为我国进一步健全现代产权制度奠定了坚实基础。
  农村土地制度改革助推乡村振兴。部署开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,试点成果纳入新《土地管理法》。建立以充分尊重被征地农民意愿为核心价值的新型征地程序;健全城乡统一的建设用地市场,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度;对农村宅基地规划、审批、有偿退出、权益保障等作出明确规定,保障村民宅基地权益。坚持集体所有权不变,稳定承包权,通过流转放活经营权;探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。农村土地制度改革为乡村振兴夯实了土地之基。
  合理增加住宅用地保障住有所居。坚决贯彻党中央、国务院“房子是用来住的,不是用来炒的”定位及“稳地价、稳房价、稳预期”部署,稳定合理增加住宅用地供应;向市场全面公开各类住宅用地存量信息和土地出让过程中关联地块重要信息,优化竞拍规则,维护市场公平;在住宅用地年度计划中单列租赁住房用地计划,对保障性租赁住房应保尽保,探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房,努力实现居者有其屋。
  综合施策助力决胜全面小康。脱贫攻坚战中,自然资源部每年安排新增建设用地计划指标,对832个贫困县进行专项用地保障;出台光伏发电、乡村旅游等扶贫产业用地政策,支持深度贫困地区发展新产业新业态;实施增减挂钩节余指标跨省域调剂和省域内流转,提供资金4400多亿元支持脱贫攻坚。土地政策在决胜全面小康中发挥了巨大作用。
  (五)良法与善治“双轮驱动”,国土空间治理体系和治理能力现代化水平显著提升。
  落实党的十八届四中全会、十九届四中全会精神,自然资源部坚持在法治轨道上推进国土空间治理体系和治理能力现代化,我国土地综合监管效能大幅提升。
  土地管理法律法规体系日益完善。全力配合立法机关完成土地管理法和土地管理法实施条例修改,稳步推进耕地保护法、国土空间开发保护法、国土空间规划法等立法工作。我国基本形成以宪法为统领,以民法典等民事基本法律为基础,以土地管理法等专门法律为主体,以《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》《不动产登记暂行条例》等近10部行政法规为细化,以近20部部门规章和200多部地方性法规、政府规章为补充的比较完善的土地管理法律法规制度体系。
  土地现代化治理效能大幅提升。充分利用遥感、卫星定位和地理信息系统等先进调查技术,完成第三次全国国土调查等重大国情国力调查。以国土三调等成果为基础,推动构建反映地下资源、地表基质、地表覆盖和管理要素的自然资源调查监测体系,集成整合基础地理、土地、林业、地质、矿产、海洋等数据,形成自然资源三维立体“一张图”。构建服务建设项目土地和规划全流程管理地籍调查工作机制,深化应用不动产单元代码开展“一码管地”。土地执法坚持“早发现、早制止、严查处”,利用卫星遥感、大数据等推动执法关口前移、重心下移,部立案查处、挂牌督办、公开通报重大典型土地违法案件;先后开展维护被征地农民合法权益专项督察、全面划定永久基本农田落实情况专项督察、不动产登记职责机构整合情况专项督察、“大棚房”问题整治、农村乱占耕地建房专项整治、围填海问题整治、“三调”督察、耕地保护督察等重大专项,用最严格制度最严密法治保护自然资源。
  三、党领导土地管理事业的历史经验和启示
  (一)始终坚持党对土地管理工作的全面领导。土地制度是国家基本制度,关系国家的基本性质和基本路线;土地管理事业是党和国家发展大局的重要组成部分,关系最广大人民群众的最大利益。百年奋斗中,我们党根据不同历史时期的特点和需要,制定符合国情的土地政策,团结和带领人民创造了不同时期的成就。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,只有在党的领导下,才能确保中国土地管理事业始终沿着正确方向前进。
  (二)始终坚持以人民为中心。来自人民、依靠人民、为了人民,是一百年来中国共产党的发展逻辑和胜利密码,也是土地管理事业砥砺前行的不变遵循。土地领域的每一次改革,都是以满足人民诉求为出发点,及时上升为政策、制度、法律,进一步巩固改革成果。我们必须始终把不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为土地管理事业的目标,让人民群众从土地管理事业发展中得到更多红利,更好地实现对美好生活的向往。
  (三)始终坚持胸怀“国之大者”。地者,政之本也。土地问题始终是带有全局性、根本性、战略性的重大问题。在不同历史时期,土地管理事业始终融入党和国家工作大局,为巩固国家政权、发展国民经济、保障民生安全、维系社会稳定、建设生态文明发挥了不可或缺的重要作用。进入新时代,土地管理面临的情况更加复杂,责任更加重大。我们必须胸怀“国之大者”,坚持系统观念,始终把土地管理工作放在“两个大局”中来认识和把握;坚持问题导向,始终聚焦问题推进土地领域重大改革;坚持底线思维,始终确保土地领域不发生系统性风险;在多目标平衡中推动实现高质量发展。
  (四)必须始终坚持中国道路。百年奋斗历程证明,坚持社会主义土地公有制是中国道路;基于人多地少的国情,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度是中国道路;充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用是中国道路;农村土地改革不管怎么改都不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了是中国道路;深入践行习近平生态文明思想,在坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚持山水林田湖草是生命共同体中推进自然资源和土地管理工作是中国道路。中国特色社会主义道路是创造人民美好生活、实现中华民族伟大复兴的康庄大道。
  (五)必须始终坚持解放思想、实事求是。解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实是当代中国马克思主义的重要思想方法。在党的领导下,土地管理事业始终以解决时代课题为导向、以基层实践经验为源泉,一代代土地管理工作者深入研判国情和社会主要矛盾,敢于坚持真理,不唯上、不唯书、只唯实,不断在探索中开创新局面。改革进入攻坚期、深水区,对土地问题既不能安于现状、盲目乐观,也不能掩盖矛盾、回避问题,要更加坚定地解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,瞄准当前土地管理与经济社会发展不适应、与新发展理念不相符的突出问题,充分发挥首创精神,积极稳妥推进各项重大改革。
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