浅谈我县村庄规划编制思路

    《自 然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知 》 明确指出了村庄规划的定位， 村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。要整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制“多规合一”的实用性村庄规划。 按照内蒙古自治区自然资源厅《关于加快开展村庄规划编制工作的通知》以及盟自然资源局工作安排要求我县在2022年前对全县行政村完成规划编制全覆盖，并将规划成果纳入国土空间基础信息平台实施统一管理的相关要求，我局开展了村庄规划编制工作，因为分管此项工作所以参加了调研走访，通过与乡、村负责同志座谈并结合自己在乡镇工作的经历，浅谈一下对我县村庄规划编制和实施的想法。

　　多伦县基本情况，我县地处内蒙古高原南部，位于内蒙古自治区锡林郭勒盟南部，县境南北长约110公里东西宽约70公里，属浅山丘陵地貌，地形呈多样化，四季分明冬季严寒漫长，春季多风，夏季凉爽多雨，秋凉霜雪早，光照充足，近十年平均气温3.2℃，无霜期在90天左右，行政管辖区总面积为3863平方公里，总人口10.55万人，下辖3镇2乡65个行政村7个社区405个村民小组。城乡空间发展呈以下几个特点。

　　1、城乡发展呈现明显的城乡二元结构。多伦县城乡发展仍然处于分离状态，城市与乡村之间的住宅建设、生活环境状况、服务设施水平、生活水平等方面仍然存在着较大的差距，年轻人多外出务工，结婚后优先选择县城定居，空心村，老人村还有一定比例，对外交通较前几年有较大发展但是公共交通还不完善，医疗教育布局仍有待提升，城乡二元结构比较明显。

　　2、城镇规模小、中心城市的吸引辐射带动能力较低

　　人口排名第一位的城镇多伦诺尔镇城镇人口仅6万人，第二位的大北沟镇镇区人口不足万人，蔡木山乡政府驻地人口不足千人。城镇规模小，发展水平较低。中心城镇多伦诺尔镇实力尚不足以带动全县整体发展，承担锡盟南部区域中心城市的职能无法突显，实现对接京津冀的桥头堡还有一定差距。

　　3、农村居民点西南部密集，东北部稀疏，总体呈现“小、散、弱”现象。多伦县目前农村居民点空间分布不均衡，西南部密集，东北部稀疏，总体呈现“小、散、弱”的现象，首先是规模普遍较小，各个行政村人口规模基本在1000人上下；其次是分布较为分散，平均每个自然村人口不到250人；再次是大部分村庄现状经济发展水平低，基础十分薄弱，发展潜力不大。农村居民点的“小、散、弱”现象给集中规划和建设带来了较大困难，不利于引导农民按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，不能形成规模化的农业产业化经营，虽然大田蔬菜近几年有一定的发展规模，但是种植结构单一，对市场行情把握不够科学精准，旅游业发展还不够规范，没有形成产业化规模化，受益人群比例相对不高，养殖业还是以粗放型为主，为养而种，舎饲禁牧还存在局限性，工业手工业发展滞后等情况较为普遍。

　　空间规划的概念对于大多数人来说这个概念还很模糊，不单单是农民，有很多村组干部乃至于乡镇干部对空间规划也是认识不够到位更不要说村庄规划了。随着各项政府职能权力下放，空间规划将作为重要的法定依据指导乡村建设和管理，目前规划编制和执行还存在以下问题

　　1、重视宣传不够。在广大农村农民建房管理工作中，农民长期以办理了用地手续为最终手续，只认可土地管理部门，意识中根本就没有规划概念，对规划的意识也较为模糊。一是对村庄规划编制工作重视不够。乡镇、村组对该项工作管理不到位，重视不够，没有将农村村庄规划实施和管理工作提升到一定高度来对待也没有纳入乡镇对村组年度目标考核管理范围。二是对政策法规宣传不够深入。各乡镇、村组对国家相关的政策法规宣传不到位、不够深入，特别是对《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和其他相关配套法律法规的宣传不够深入，农村村民对规划的相关政策法规认识和理解不深。另外，从乡镇主要领导到村组一级村干部自身对这一块工作认识不深，缺乏规划观念等原因最终导致村庄规划编制工作滞后，规划编制率不高。

　　2、规划覆盖率偏低。我县城乡发展不平衡，加上各乡镇、村委会和自然村没有什么支柱产业，从乡镇到村委会、村小组三级组织，都是以上级拨付经费为主，没有经费编制村庄规划，只是在十个全覆盖期间搞过一些自己编制的简单规划，规划实操性不强，规划编制率不高。

　　3、规划执行较难。一是意识不强。由于受习俗传统观念影响，农民的规划意识淡薄，无视规划，规划落实难。一些乡镇所在地即使有规划也都不一定执行，规划文本编制出来后不要说执行了可能看都没看几次，规划图在墙上贴着都不会多看几眼，更不要说村庄规划了，因此农民建房很难按规划要求去做。在农村农民建房已形成了跟着路走的习惯，以前是只要哪里交通方便，房子就建在哪里，现在是哪里有空地就建在哪里，大院子大园子随处可见，节约用地，合理规划的观念根本没有。邻里纠纷，道路不畅，私圈乱占时有发生，新房不少，但是农村面貌没有根本性改观，建新房不见新貌。二是土地调整难。固有思想仍然根深蒂固，这块地是我的，那块地是他的，和父母已分家必须重新申请宅基地，我县北部地区有十几亩几十亩的院子，儿女分家后依然要求申请新的在基地，这几年搞基础设施建设占地都需要调节，土地调整就更加困难了。特别是受近年来城市、乡镇拆迁征地等因素影响，农民建房用地如涉及跨村、跨组的建房用地调整相当难，在实际操作中难以按规划要求落实到位。所以导致所编制的村庄规划很难实施，成了一纸空文。另外，在广大农村，农民建房所用的宅基地不能自由流转也是阻碍村庄规划实施的一个重要原因。三是实际操作难。由于规划具有专业性，时限性和强制性等特点在村庄规划的实施过程中，所编制的村庄规划中的宅基地面积等与农村实际需求不符，道路等基础设施与农民建现有院落冲突造成规划操作不了，同时规划涉及到各种技术性指标时村组干部执行困难，这些现象在实际操作中导致好多已编制好的村庄规划实施不了。

　　4、规划监管不到位。村庄规划编制完成后在实施过程中，乡镇、村委会及村小组各自职责都是什么如何保证规划的严肃性。如村民建房的问题，乡镇、村委会和村小组在村民申请建房时，能不能按村庄规划要求正确指导和严格把关，而是让村民随意选址，会不会随着村民意愿想选哪里就批哪里，如果这样就助长了农民随意建房风气，这种情况由谁监督。执行规划过程中出现矛盾冲突是按规划执行，还是随意避让等等问题，如果监管缺失，执行不到位规划真就成了“规划规划墙上挂挂”了。

　　如何编制一个高质量可操作的村庄规划以及村庄规划编制完成后在执行监管等方面我有以下几点建议和想法：

　　1、应该和上位规划做好衔接，充分挖掘自身优势，宜耕宜养，还是适宜发展旅游业，是交通便利，还是土地肥沃要认真研究，充分利用好这些优势，分析好自己的劣势，扬长避短，量身打造，决不能一抄了之。因此对编制队伍就要有一个较高的要求，不能因为是村庄规划而降低标准，这个团队里既要有搞土地的也要有搞建设的还要有搞经济的，适宜发展特色的村庄还需要一些特殊的专家人才介入，虽然不可能做到“一村一品”但也不能搞成“千村一面”，既要有特点又要和谐统一，既要节约土地又要满足村民需求。这么多要求，村组又这么分散，又没有足够的编制经费，因此我认为在选择设计团队时应打包招标，把地域相近，情况类似的村组发包给一家或者尽量少的设计单位，来降低设计成本，提高设计质量，以薄利多销的经营理念引来更高水平和级别的设计队伍。

　　2、规划队伍进来后如何编制一个既有前瞻性，又有可操作性的规划呢？我认为规划要有前瞻性这毋庸置疑，但是不能盲目求大求高求远，还是要贴近实际充分论证广泛调研制定合理目标，编制近远期相结合的一个规划，细节方面，要做到合理布局，节约土地，充分考虑基础设施用地，完善职能预留足商业用地和居住用地，充分听取村民意见和建议，尊重村民习俗。这个规划要深入浅出，执行这个规划的人不一定是高学历高水平的专业人员，因此规划的落地性至关重要，所以图册宜粗不宜细，说明书宜细不宜粗。因为图册是专业人搞施工的人看的，而说明书却是执行人看的。尤其是规划实施建议篇章，附则规划管理篇章写细写全，不要繁文缛节只要简单明了，最终的目标就是按照既定的发展规划按部就班的执行规划。

　　3、就是规划的实施，规划的好与坏高与低最终的决定权往往是规划的执行。因此各乡镇要高度重视村庄规划的编制工作，不但要广泛宣传还要加强村民的参与度，前期调研村民要参加，中期调整和后期评审村民也要参加，设计院要对村民提出的合理化建议充分采纳，规划执行要公开透明，要设立信访举报渠道，并将规划执行情况纳入各级考核范围，做到有法可依，有法必依，执法必严。

作者：多伦县自然资源局