关于加强锡林郭勒盟第三次国土调查成果应用的建议

　　一、“三调”成果全面支撑自然资源管理工作

　　（一）“三调”成果已作为建设项目用地审批依据。根据自治区自然资源厅《关于使用2020年度国土变更调查数据的通知》（内自然资字〔2022〕41号）要求，自2022年2月1日起，我盟建设用地报批项目启动应用“三调”成果数据及其2020年变更调查数据，在节点之前已经上报的建设用地项目仍使用“二调”及其变更调查数据，同时与“三调成果”套合比对分析。根据4月15日实施的《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号）要求，以全盟第三次全国国土调查成果为统一底图、底数，依据最新年度的国土变更调查现状地类为准，在确保地类真实性的前提下，综合考虑地类来源的合理、合法，做好建设用地审查报批地类认定。目前，我盟已利用“三调”数据上报6个批次项目用地报件。

　　（二）“三调”中对于耕地的专项调查成果是实施最严格的耕地保护制度的依据。“三调”成果能够为落实最严格的耕地保护制度、坚决守住耕地红线提供数据支撑。“三调”中耕地属性标注与耕地细化调查、耕地资源质量分类专项调查信息，可以更加准确地把握全盟耕地质量与利用状况。将“三调”成果与遥感影像、各类管理数据叠加，能够及时发现新增违规占用永久基本农田开展绿化造林、挖湖造景、非农建设等耕地“非农化”行为。“三调”成果摸清了全盟耕地分布现状和变化情况，为全盟耕地占补平衡、进出平衡等工作提供数据支撑。在永久基本农田整改补划和储备区划定中，通过“三调”成果与已划定永久基本农田成果叠加，在现有永久基本农田保护范围内，识别并调出不符合长期稳定利用耕地的情形，包括“三调”调查为非耕地和25度以上坡耕地、河道耕地、湖区耕地、林区耕地、牧区耕地、沙漠化耕地等不稳定利用的耕地，以及其他不符合永久基本农田划定要求的情形。

　　（三）“三调”成果作为国土空间规划、“三区三线”编制的底数、底图。“三调”成果数据在国土空间规划中的“底图”与“底数”构建、现状评价与评估、“三区三线”划定、国土空间规划分区以及国土综合整治等方面发挥重要作用：一是“三调”成果数据作为一种可覆盖全部规划范围的数据，可较好地弥补传统城市总体规划中数据不全的问题，可为新时期国土空间规划中核心的“底数”与“底图”问题的研究提供重要的数据源，特别是关于各类用地的统计与空间叠加分析方面。基于“三调”成果数据的用地类别，利用GIS空间叠加分析，可以为评价与评估中用地冲突、发展演化等问题提供支撑依据；二是国土空间规划编制中的“三线”划定与“国土空间用途分区”，涉及到全域的土地利用功能再整合。“三调”成果数据一方面可为这项工作提供较为直接的判断依据；另一方面通过与其他类型数据的空间校核分析，可为各项功能区范围划定提供决策支撑依据。此外，“三调”成果数据还为当前国土空间规划编制中的土地整治分析提供依据。通过“三调”数据对地区农用地进行规模和集中度分析，提出国土综合整治措施，对地块面积较小、集中度低的区域优先实施土地整理，合并地块、调整权属，解决土地破碎化问题，为土地流转规模化经营打下基础。

　　（四）三调在全民所有自然资源资产清查方面的应用。在全民所有自然资源资产清查中，资产清查项目所涉及的土地、矿产、森林、草原、湿地等以“三调”成果为基础，得出实物量清查成果，依据“三调”成果的属性基础进行处理分析，为后期平衡表编制以及经济价值估算做好基础工作。以调查数据为基础，结合人口、经济数据，自定义分析任意地类与经济社会指标间的关系，为社会经济发展提供相应决策依据。目前，我盟已初步完成了土地、矿产、森林、草原、湿地等5类全民所有自然资源资产实物量清查工作。

　　（五）在自然资源统一确权登记方面的应用。按照自然资源确权登记工作要求，自然资源确权登记以不动产登记为基础，充分利用第三次国土调查和各自然资源专项调查等成果，首先对自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及主要河流湖泊、生态功能重要的草原、森林和湿地，生态环境敏感的荒地（荒漠）等具有完整生态功能的自然生态空间和全民所有单项自然资源开展统一确权登记，逐步实现对水流、森林、山岭、草原、荒地（荒漠）、滩涂以及探明储量的矿产资源等全盟国土空间内的自然资源登记全覆盖。清晰界定全盟国土空间内各类自然资源资产的所有权主体，逐步划清“四条边界”，即全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，为促进生态文明体制改革、推动自然生态空间系统修复和合理补偿、促进自然资源资产集约开发利用、统筹推进自然资源资产产权制度建设提供基础支撑和产权保障。“三调”成果查清了湿地、林地、草地、河流湖泊水库和采矿用地等地类和权属性质，以及单独自然保护地图层，都为此项工作的开展提供了最基础的底数。2021年完成了高格斯台河自然资源确权登记的主体任务，2022年启动了全盟重点区域的自然保护地、森林、草原、湿地的自然资源确权登记工作。

　　“三调”成果作为推动自然资源统一管理的重要基础数据，除在以上5个方面的工作中起到了支撑性作用，也在逐步融入自然资源管理工作的方方面面，如应用于盘活存量土地、采矿权设立、土地卫片执法等工作中，为科学决策、高效管理提供了依据。

　　二、“三调”成果全面支持政府部门及社会应用需求

　　“三调”成果自上而下公布后，各政府部门及企业表达了应用需求。为发挥“三调”成果在经济、社会、生态方面价值，按照调查数据成果保密规定，按需向政府部门提供三调成果。

　　（一）应用于全盟“十四五”总体规划目标的设定。通过对三调成果实施纵向比对、横向分析，全面了解十年来全盟建设用地、耕地、林地、草地等地类的变化情况、原因及流量流向，科学分析全盟各地城区扩大速度，耕地、林地来源、去向与保有量的关系，全面掌握全盟城镇化进程与生态修复、环境保护、国民经济发展的关系。为科学制定全盟“十四五”规划目标提供决策依据。

　　（二）应用于林草部门基本草原划定和优化调整工作。基本草原划定和优化调整是严格落实国土空间用途管控、加强草原资源保护与合理利用的有效举措，自治区明确要求确保以“三调”为基础的2020年度国土变更调查结果草地范围内基本草原面积不减少、质量不降低，同时结合三调各地类空间分布情况，系统研究，为规划储备项目和拟开工建设重点项目预留一定面积的非基本草原作为基本草原调整储备区。对坚持草原生态功能优先，维护草原生态系统完整性、多样性，统筹区域产业绿色高质量发展具有重要意义。

　　（三）应用于水利部门河湖管理保护范围划界工作。江河湖泊是生态空间的重要组成部分，但是随着社会经济的发展，侵占河湖滩地等问题凸显，通过将“三调”土地利用历年现状数据与河湖管理范围叠加分析，即可客观反映出侵占河湖滩涂的空间位置、面积大小以及周边用地情况，有利于制定合理有效的河湖保护和治理措施。

　　此外，三调成果还应用于编制养殖水域滩涂规划图、全盟可再生能源可开发空间普查工作、重点要害单位周边安全控制区域划定工作、锡林郭勒盟草原核心区新能源项目有序退出方案编制等各行各业中。

　　（四）深化农村牧区改革，服务于乡村牧区振兴工作。 “三调”彻底摸清了农村牧区土地利用现状，将为农村牧区宅基地确权登记和管理、草场承包经营权确权登记、集体土地所有权更新工作及农村牧区土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等工作提供重要依据，不断深入推动农村牧区改革。“三调”首次查清了城镇村内部住宅、商业服务业、公共管理与公共服务等各类用地情况，查清了城镇居住区、农村牧区休闲、文化、养老、商业、体育等公共服务设施资源布设情况，科学推进嘎查村规划建设，优化城镇布局，整合提升公共服务设施资源，创造更加宜居的良好环境，不断服务于乡村牧区振兴工作。

　　（五）深化土地综合整治，服务于全盟高质量发展。“三调”成果将全面应用于评价土地利用潜力，对落实最严格的节约用地制度，科学规划土地、合理利用土地、优化用地结构、提高用地效率，实现建设用地总量和强度双控提供了重要依据。以三调数据城镇村范围为底数，科学划定“三区三线”，锁定城镇开发边界，提升土地节约集约利用水平。“三调”打开城镇村调查，查清了城镇、工矿、农村及开发区等内部各类建设用地状况，有利于精准实施差别化用地政策，开展土地存量挖潜和综合整治，比如对积极盘活“空心村”、农村闲置宅基地等增减挂钩项目及处置闲置土地提供底图。此外，充分抓住新能源发展机遇，充分发挥我盟未利用地资源丰富的优势，利用三调未利用地专项图，规划引导新能源项目使用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，提升低效用地价值。有力支撑我盟以“生态优先、绿色发展”为导向的高质量发展。

　　（六）做好林草湿荒调查监测，服务于全盟生态文明建设。2022年初，自然资源部 国家林业和草原局关于共同做好森林、草原、湿地调查监测工作的意见（自然资发〔2022〕5号），2022年5月内蒙古自治区林业和草原局、自然资源厅联合印发《关于印发<内蒙古自治区森林、草原、湿地调查监测工作方案的通知>》（内林草资发〔2022〕107号）中明确规定，“以第三次国土调查及2021年度变更成果为统一底图，以林草湿荒数据与国土三调数据对接融合工作成果为统一底板……形成全区及各盟市和旗县（市、区）林草湿荒资源年度调查监测成果，同步支撑年度国土变更调查。”这一工作是落实习近平总书记“保护草原、森林是内蒙古生态系统保护首要任务”的重要指示的重要工作举措，也是把内蒙古建设成为我国北方重要生态安全屏障的基础工作。

　　（七）持续更新调查成果 ，服务于各项重大工作评估。“三调”数据成果在采取传统的年度更新机制的基础上，正在逐步探索建立日常变更机制，有效保障国土调查成果的现势性和准确性，将更好的服务于各类规划和各项重大工程实施效果的评估。比如将三调各年度各地类数据结合国民经济发展等数据建立评价指标体系，评估考核生态文明建设成效。三调历年更新数据也必将会反映出全盟“十四五”总体规划2025年草原生态修复、沙地综合治理、水系湿地保护治理等任务指标的完成情况。

　　（八）做好数据的脱敏脱密工作，满足社会公众的应用需求。“三调”成果现势性强、应用范围广、涉密成度高。因此要从维护国家安全和利益的战略高度实现共享应用，根据地区实际和公众需求，按照“内外有别、分级管控”的原则，对“三调”成果分类集成，形成不同层级的序列成果，如单独提起图层、根据坐标范围单独生成局部土地利用现状图等发方式满足社会公众的应用需求。

　　三、三调应用中存在的问题及建议

　　“三调”的主要任务是土地利用现状调查。一方面，实现了陆域全覆盖及城镇村庄内部“打开”细化调查；另一方面，“三调”也仅属基础调查层面，因此在应用的过程中存在一定的局限性。

　　一是对城乡建设用地内部调查的精度仍然有限，调查视角也多基于土地利用现状，对地块的全生命周期管理考虑不多。因此，“三调”成果能够满足国土空间总体规划编制与实施的需要。至于详细规划、相关专项规划的编制，仍须有针对性地组织城乡建设用地和城镇设施用地等专项调查工作，进一步提供更高精度、更为翔实的底图底数。     

　　二是三调采用新的工作分类，与二调地类标准不一致，国家仅下发了与二调地类一致的同口径数据表格，未下发同口径矢量数据，所以虽然按照国家要求三调向社会公布的是同口径数据，但是无法提供和公布数据一致的矢量数据，也无法与二调数据实现同口径下的空间叠加分析。建议国家下发三调标准现状分类下的同口径数据统计规则或者同步下发同口径矢量数据，并且明确同口径和标准现状数据使用说明，以更好的服务于基层工作的开展。

　　三是城镇村内部的农用地建设占用情况，尤其是占耕问题。由于三调对城镇村内部细化，对农牧区院内种植蔬菜等农作物的均按照耕地认定。鉴于目前严格的耕地保护制度，农牧民在院内进行开发建设存在占耕问题，一定程度上制约了农牧区的发展。建议国家出台对城镇村范围内耕地、草地及林地等农用地的使用和管理的相关政策。

　　四是三调中的林草湿地和林草部门掌握的数据仍然无法融合，在项目审批时，国家明确了按照三调土地利用现状报批，但是在实际工作中，存在三调现状库中为林地但是林业部门掌握的数据不属于林地，无法出具林地手续，反之，三调库中非林地的林业部门认为是林地，林业部门要出具林业用地手续。这种情况就需要在报件时反复写说明和向上级部门解释，造成项目报批时间延长。建议国家和自治区尽快统一地类认定标准，解决基层用地难问题。

　　五是为确保“三调”质量真实准确，我局在旗县级调查过程中开展监理8轮、落实北京督察局专项督察意见全面开展“举一反三”自查整改、通过自治区和国家多轮核查整改后形成最终成果。但是由于技术手段的局限性、调查人员政策理解不同，在后期应用的过程中发现调查中存在一些问题，比如对于牧区耕地的标注问题，自治区自然资源厅2018年制定的《内蒙古自治区第三次国土调查实施方案》中将牧区耕地定义为“牧区范围内过度开垦的耕地”，2019年12月《内蒙古自治区第三次全国国土调查实施细则（试行）》中将牧区耕地定义为“用于放牧的突然牧草地范围内开垦的耕地”。由于基层的调查人员对政策把握不准，造成我盟部分不稳定耕地未标注牧区耕地，导致后期耕地管理和使用难度大。建议各地梳理现有耕地现状，研判耕地类型，充分利用年度变更调查及时修正和更新调查成果。

　　六是专业技术人才严重不足的问题。在三调开展的过程中暴露了基层工作人员严重缺乏，尤其是缺少专业技术人才的问题。“三调”作为一项重大的国情国力的专业调查，旗县局里只有1-2名同志能够全程参与，必然会导致对第三方机构依赖性强，对调查普查的监管不专业不精准，旗县局自检不到位。一定程度上影响了调查成果的准确性和调查成果的最终使用。建议盟委行署解决全盟自然资源系统专业人员少的问题。

　　基于以上，各部门在使用三调数据成果的过程中，要结合各类专项调查、结合实地和地区实际，充分把握政策标准，最大程度实现三调基础数据对推进全盟治理能力现代化的支撑作用。同时“三调”成果数据（包括年度的更新数据）作为目前唯一覆盖全域的国土利用现状数据，虽建立了盟旗两级国土调查数据分析管理系统及盟级共享应用平台，但是目前只能单机或者局域网使用，现提供给其他部门的数据也只限于数据拷贝的形式，无法实现三调成果更广泛和便捷的共享应用。因此下一步要积极探索三调数据与其他自然资源专题数据的衔接路径，加快建立规划资源部门和其他部门之间的信息共建共享机制，明确共建共享的内容、方式、责任，统筹协调信息数据采集分工、持续更新三调和共享服务工作，整合自然资源和其他信息资源，实现大数据服务和云计算，避免重复建设，并深化数据应用方法，提升数据质量，以满足生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、国土空间治理能力现代化和国土空间规划体系建设等各项工作的需要，实现三调成果的共享和信息化管理。

　　作者：锡盟自然资源局